一、现状和问题
（一）政策法规体系初步建立，但强制约束力不足
我国从2012年开始，在新能源汽车推广应用初期即将加强动力电池回收利用管理作为重要内容，2016年作为专项政策出台的元年，截至目前，已初步搭建了以生产者责任延伸制为基本原则的新能源汽车动力电池回收利用政策体系框架，但均是政策性文件，没有部门规章、行政法规和专项法律等具有强制约束力的法规。政策体系框架具体详见下图1。
图 1 新能源汽车动力电池回收利用政策体系框架
（二）回收体系建设初见成效，但不完善
我国动力电池回收利用产业整体上已分为“回收体系、梯次利用和再生利用”三个环节。回收体系是指将退役的废旧动力电池进行合理的收集、暂存和运输等的统称，规范高效的回收体系是保障废旧动力电池安全、环保、有序回收利用的基础。
工信部政策规定的动力电池回收体系建设主体是汽车生产企业，截至目前，在全国已建成1万多个回收服务网点，以汽车生产企业自身的销售和售后服务网点为主。但由于回收服务网点建设缺乏监管机制，导致公布的回收服务网点中真正满足条件的比例不得而知。
此外，我国废旧动力电池回收市场混乱，通过生产企业体系回收的电池数量有限。市场现状是动力电池回收中间商多，倒买倒卖现象严重，监管缺位导致许多电池流向非法市场。汽车生产企业仅能控制质保期内更换的废旧动力电池，而绝大部分废旧动力电池归用户所有，而国家对废旧动力电池转移渠道并未做强制性规定，导致市场上的废旧电池基本处于价高者得的局面。
（三）梯次利用商业化进程加快，但经济性不明显且存在安全风险
当新能源汽车动力电池容量衰减到初始容量的70%—80%时，不再适合作为新能源汽车动力源使用，将新能源汽车上退役下来的废旧动力电池（电池包/电池模块/单体电池）进行必要的检测、分类、拆分、修复或重组为梯次利用电池产品，使其可应用至其他领域的过程称为梯次利用。梯次利用能够延长动力电池的生命周期，降低电池全生命周期成本。
我国已有产能的梯次利用企业约70余家，已建产能约超过30GWh/年，产业链上下游以及储能等相关领域企业均在积极探索，产业投资规模仍在扩大。应用领域主要集中在通信基站备用电源、电力系统储能、低速电动车等领域，此外在小型分布式家庭储能、风光互补路灯、移动充电车、电动叉车等领域也有应用。
当前，我国退役动力电池存在一致性较差、尺寸规模型号各异、数量不稳定等问题，在梯次利用过程中涉及的电池分选、检测、重组时需要投入较高的成本，较难实现规模效益，经济性不明显。在小规模储能领域应用（如通信基站备用电源、低速电动车、路灯）能够有一定的经济效益，但由于小规模储能领域多面向消费者，存在梯次利用后废旧电池再次回收难的问题。而在大型储能领域投资回报期较长，在新电池性能快速提升和成本快速下降背景下，梯级利用经济性暂未体现。除此之外，我国对梯次利用行业没有强制性管理法规，梯次利用产品质量缺乏保障，存在安全环保隐患。
（四）再生利用已具备产业基础，但存在电池来源不足和低值产品处理渠道不畅问题
再生利用是指对废旧动力电池进行拆解、破碎和冶炼等处理后，以回收有价元素为目的资源化利用过程。我国已建成一批环保水平高、技术相对成熟的以湿法冶金回收工艺为主的再生利用企业。据不完全统计，我国动力电池再生利用企业60余家，已建产能约70万吨，规划产能约超过210万吨，且产能规模仍在扩大。
再生利用产线建设和安全环保合规需较高的资金投入，属于典型的重资产投入，只有满足一定的产能利用率才能保障收支平衡，进而实现盈利。由于当前动力电池退役规模有限，且大量电池游离于监管之外，“劣币驱逐良币”导致规范再生利用企业很难回收到废电池。此外，三元电池中含有钴，镍等稀贵金属，有较高的回收价值，而磷酸铁锂电池中所含有价金属主要为锂，再生处理经济性较差，再生利用企业普遍缺乏处理磷酸铁锂电池的积极性。
二、原因分析
（一）政策法规约束力不足针对性不强
我国动力电池回收利用领域已出台的均是法律位阶较低的技术政策、管理规定等规范性文件，缺乏强有力的罚则，生产者、使用者和管理者的责任权利无法在法律上得到确认和保障，约束力不足。此外，政策对企业要求、产品质量、回收、贮存以及运输等环节的管理要求过于概括和宏观，对行业各环节的指导针对性和落地实施性不强。
（二）政出多门管理思路不统一
当前动力电池回收利用管理没有总体牵头部门，国家各相关部委出台的政策文件对动力电池回收责任主体的范围和管理思路不统一。国家发展改革委出台的政策文件规定动力电池回收责任主体包括电动汽车生产企业、动力电池生产企业和梯级利用电池生产企业。工业和信息化部出台的政策文件规定动力电池回收责任主体主要是汽车生产企业，其他主体配合。生态环境部通过《固废法》提出的车用动力电池产品生产者概念，则指向动力电池生产企业。
（三）政策管理力度不够
产业主管部门没有执法权，构建的动力电池溯源管理制度和溯源综合管理平台等实施效果并不理想。具有执法权的部门监督执法力度不足，尤其是废旧动力电池属于危险品，应当按照国家有关危险货物运输规定进行管理，目前行业现状是并没有特别针对废旧动力电池运输的检查执法。当前对动力电池梯次利用和再生利用企业，采取自愿性公告的管理方式，并不能有效规范和管理违规企业。
三、相关建议
（一）高度重视统筹布局
动力电池回收利用是关乎新能源汽车产业能否健康可持续发展的长期、系统性工作，需从国家层面、战略高度统一布局，建立高层次的议事决策机构。建议由国务院确定一个总体牵头部门，梳理明确各相关部委的管理职能，统一管理思路和方法，避免出现各部委站在自身角度出发而导致的管理思路冲突和不一致现象。
（二）抓紧制定专项法规
按照动力电池全生命周期各环节产权转移流程，科学合理研究和设计各环节参与主体应满足的条件、承担的法律责任，明确各相关监管主体及其监管责任，明确含消费者在内的各主体的罚则，并做好与其他相关法律法规的衔接。
（三）完善管理政策法规体系
完善新能源汽车动力电池回收利用溯源管理体系和加强溯源管理平台建设，扩大管理范围，并进一步督促相关企业落实溯源履责责任。
探索建立废旧动力电池产权所有者负有对其所出售废旧电池被安全环保处置监督责任的管理机制，若其出售的废旧电池没有被安全环保处置，出现事故时需承担连带责任。
将动力电池生产企业作为回收的责任主体。加强生产端废料回收的监管。探索制定动力电池回收主体规范条件，不满足的不能开展动力电池回收业务。进一步提升报废新能源机动车带动力电池完整报废制度的约束力。
健全完善技术标准体系，加快动力电池梯次利用各应用领域、再生利用各工艺环节细化标准体系建设进展，推动正向研发时动力电池易回收利用设计相关标准制修订。
（四）研究制定财税支持政策
研究制定规范回收利用渠道的相关支持政策，利用中央财政资金支持回收服务网络体系基础设施建设和促进私人领域新能源汽车带电池完整报废。鼓励和支持行业形成共建共享动力电池回收服务网络的新模式，引导产业链上下游企业创新合作。
（五）严格安全环保执法
开展针对动力电池回收利用各环节主体的常态化安全环保监督和检查，加强对当前已有和新建动力电池回收服务网点的核查，强化对非法回收、倒卖和拆解破碎动力电池企业和个人的打击力度，加强对动力电池产权所有人（含消费者）违规行为的惩罚，营造公平竞争的市场环境。对违法违规行为，始终保持“零容忍”，发现一起、查处一起、严惩一起。
（六）加大技术和装备研发支持力度
利用已有资金渠道加大对动力余能检测、残值评估、重组利用、安全管理等梯次利用技术，无损检测、自动化拆解、有价金属高效提取等再生利用技术的集中研发和推广力度，攻克一批动力电池回收利用关键技术与成套装备，推动我国在动力电池回收利用技术形成国际引领
（七）广泛开展相关公益宣传
充分利用移动互联网、电视、广播、报刊等多种途径加强宣传，提高消费者对废旧动力电池环境影响和安全风险的认知，使其能够自觉、主动地将废旧动力电池交予资质正规的回收渠道。
作者：李震彪、黎宇科
